La gara per l’appalto da un anno del servizio rifiuti è andata deserta – come riporta il Quotidiano di Gela. Nessuna offerta è pervenuta ai tecnici della Centrale unica di committenza “Tirreno ecosviluppo 2000”. Un bando da tredici milioni di euro che, al momento, pare non interessi a nessuno. Neanche l’attuale gestore del servizio, la campana Tekra, lo ritiene appetibile da un punto di vista economico. I manager campani si tirano indietro e, allo stato, non hanno intenzione di presentare un’offerta. “Durante la disamina, condotta ad opera di professionisti esperti del settore allo scopo incaricati – fanno sapere da Tekra – della documentazione tecnica ed amministrativa allegata al bando, sono emerse delle macroscopiche criticità̀ che hanno reso, pur avendone tutta l’intenzione, impossibile la partecipazione alla procedura di gara. Consapevole di aver profuso il massimo sforzo per il raggiungimento dei comuni obiettivi e senza timore di risultare “vanaglorioso”, questo gestore può affermare che, anche grazie alla collaborazione degli enti, degli operatori ecologici e delle sigle sindacali oltre che degli utenti tutti, dei buoni risultati sono stati ottenuti specie in termini di percentuale di raccolta differenziata che in alcuni comuni ha abbondantemente superato il 75 per cento”. Sono tanti i punti deboli, almeno secondo gli imprenditori campani, che non garantirebbero un adeguato ritorno economico e la sostenibilità dei costi. Da Tekra parlano di “costo della manodopera sottostimato”. “Non si evince in alcun modo il corrispettivo, che concorre alla formazione del canone – aggiungono – per tutti gli altri smaltimenti (rifiuti urbani pericolosi, frazione verde, rifiuti ingombranti, terre da spazzamento, rifiuti dalla rimozione delle cosiddette “microdiscariche”, rifiuti dalla pulizia delle spiagge, farmaci scaduti) che, per quantitativi e costi unitari, incidono sensibilmente sui costi posti a carico dell’appaltatore”. “La previsione di un ampio ius variandi in favore della stazione appaltante – scrivono – con facoltà di apportare modifiche unilaterali all’oggetto del contratto fino alla concorrenza del 10 per cento del corrispettivo totale e di esigere interventi straordinari (artt. 59 e 68), sempre nell’ambito della predetta variazione, introduce nel rapporto elementi di aleatorietà e viola l’art. 106 del D.Lgs. n. 50 del 2016”. Nella loro disamina, emerge anche “la commina di penali pesantissime in caso di mancato raggiungimento delle prefissate percentuali di raccolta differenziata. A tal riguardo si rammenta che il raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata dipende dal concorso di una pluralità di comportamenti, di cui quello relativo alla raccolta e trasporto dei rifiuti differenziati costituisce solo uno dei fattori. Il sistema della raccolta differenziata, infatti, prima ancora che sull’opera dell’appaltatore, fa perno sui comportamenti domestici degli utenti nella fase di selezione dei rifiuti”.

I manager del gruppo hanno scritto a tutti i Comuni (per la provincia di Enna al comune di Piazza Armerina) della Srr4, alla stessa società, all’Ato Cl2 e alla Centrale unica di committenza, per segnalare quelli che ritengono punti deboli del bando di gara.
Il testo della lettera:
La TEK.R.A. s.r.l., attuale gestore del servizio di igiene urbana nei comuni dell’ambito della SRR n°4 Caltanissetta provincia Sud, con la presente vuole ringraziare le Amministrazioni degli Enti Locali, la SRR n°4 e le Comunità tutte per il comune percorso, stimolante e, per larga parte, gratificante, che l’ha vista impegnata nel difficile compito di traghettate la popolazione dell’Ambito dall’arcaico sistema di raccolta di prossimità dei rifiuti “tal quale” (o indifferenziati) a quello più moderno ed efficiente, oltre che confacente alla Legge, di raccolta differenziata porta a porta. Consapevole di aver profuso il massimo sforzo per il raggiungimento dei comuni obiettivi e senza timore di risultare “vanaglorioso”, questo gestore può affermare che, anche grazie alla collaborazione degli Enti in indirizzo, degli operatori ecologici e delle sigle sindacali oltre che degli utenti tutti, dei buoni risultati sono stati ottenuti specie in termini di percentuale di raccolta differenziata che in alcuni comuni ha abbondantemente superato il 75%.
Conscio che tutto è perfettibile, codesto Appaltatore avrebbe avuto immenso piacere a proseguire il suddetto percorso, al fine di perseguire coralmente ben più lusinghieri obiettivi. Tuttavia, durante la disamina, condotta ad opera di professionisti esperti del settore allo scopo incaricati, della documentazione tecnica ed amministrativa allegata al bando, sono emerse delle macroscopiche criticità̀ che, gli hanno reso, pur avendone tutta l’intenzione, impossibile la partecipazione alla procedura di gara in oggetto.
La scrivente in questa sede non può̀, tra l’altro, esimersi dall’evidenziare alle SS.VV. le motivazioni che, a suo modesto parere, le hanno precluso la possibilità̀ di effettuare la formulazione di un’offerta tecnica ed economica per la partecipazione alla procedura in questione.
Con le argomentazioni che nel seguito si rimettono, col dovuto rispetto, si vogliono evidenziare tutti quei passaggi degli atti di gara affetti da problematiche di natura prettamente tecnica/economica e/o di validità̀ di talune scelte progettuali dalle quali sono poi discese delle clausole contrattuali che, sempre secondo il modesto parere di chi scrive, risultano di dubbia legittimità̀.
Per una sua maggiore intellegibilità̀, soprattutto per i non addetti ai lavori, nella seguente esposizione si cercherà̀ di contenere, nei limiti del possibile, i tecnicismi, così come si dedicherà̀ poco spazio ai calcoli economici rinviando in altre e opportune sedi, che le SS.VV., se
eventualmente interessate, vorranno istituire per gli approfondimenti del caso.
Con riferimento alla determinazione del canone d’appalto da porre a base di gara, si sottopongono le seguenti considerazioni:
– il costo della manodopera risulta sottostimato in quanto, senza entrare nel merito dell’effettiva esecutività̀ dei servizi per come progettati e posti a base di gara, per il solo transito degli operatori, ai sensi dell’art. 6 del CCNL di riferimento, così come anche stabilito all’art. 35 dello stesso C.S.A., il costo annuo effettivo della manodopera ammonta a € 9.065.000,00 (in base ai costi desunti dalle Tabelle FISE ASSOAMBIENTE ed. gennaio 2019 utilizzate anche per il progetto a base di gara). La predetta somma eccede quella prevista per la manodopera come da progetto a base di gara che, considerando il costo di cui al punto 1 del Quadro Economico riportato all’art. 11 del C.S.A. (8.273.121,49 €), oltre la quota parte per i servizi di gestione intercomunale (punto 4 del Q.E. pari a 244.808,97 €), per i trasporti (punto 5 del Q.E. pari a 257.797,26 €), per la pulizia delle spiagge (punto 9 del Q.E. pari a 132.086,14 €), risulta complessivamente pari a 8.907.813,86 € per anno; tale dato risulta, tra l’altro, differente rispetto al costo della manodopera dichiarato nel Disciplinare di Gara all’ultimo comma del punto 5) che ammonta a €9.065.722,4. Per quanto detto il costo della manodopera, desunto dal piano esecutivo di gestione posto a base di gara, risulta sottostimato, considerando il monte operai da assumere ai sensi dell’art. 6 del CCNL, per un importo di circa 157.000€/anno;
– nel canone d’appalto, valutato a corpo, sono ricompresi tutti i costi di smaltimento ad eccezione della frazione umida (CER 20.01.08) e secca residuale (CER 20.03.01). Non si evince in alcun modo il corrispettivo, che concorre alla formazione del canone per tutti gli altri smaltimenti (Rifiuti Urbani Pericolosi, frazione verde, rifiuti ingombranti, terre da spazzamento, rifiuti dalla rimozione delle cosiddette “microdiscariche”, rifiuti dalla pulizia delle spiagge, farmaci scaduti ecc.) che, per quantitativi e costi unitari, incidono sensibilmente sui costi posti a carico dell’appaltatore. I predetti costi dovrebbero essere valutati analiticamente, così come fatto per i contributi CONAI, anche, e a maggior ragione, perché, come asserito dalla stessa S.A., in risposta del 02/07/2019 all’apposito quesito, i primi vengono detratti dai secondi. La predetta decurtazione risulta, ad una prima analisi, illegittima sia sotto il profilo tecnico che giuridico/contabile. Il primo profilo di illegittimità lo si rileva in quanto si sottrae ad un importo valutato su dati riscontrabili, quali i quantitativi di rifiuti recuperabili e i corrispettivi CONAI un corrispettivo, al contrario, non riscontrabile né per quantitativi di rifiuti, mancando ogni stima quali-quantitativa in merito, né per costi unitari di smaltimento. Il secondo profilo di illegittimità discende dal fatto che i corrispettivi CONAI continuano ad essere, seppur introitati dal gestore, tramite la formula delle deleghe, di esclusiva competenza del comune che ne utilizza l’importo per ridurre il canone d’appalto. Di contro, i costi degli smaltimenti sono posti in capo all’appaltatore; pertanto, si esegue un’operazione tra somme disomogenee in quanto costituenti appannaggio di due distinti soggetti. Ulteriormente illegittima è la richiamata invarianza del canone d’appalto in caso di mutazione dei corrispettivi CONAI per come quantificati in sede di redazione del conto economico a base di gara. A tal proposito, nulla vale l’asserzione riportata nello stesso art. 11 che giustifica la predetta invarianza ritenendola un incentivo per perseguimento degli obiettivi in termini di percentuale di R.D. Gli introiti dal recupero dei rifiuti, infatti, discendono fortemente dal comportamento degli utenti, dai controlli e dalle sanzioni delle Amministrazioni, dalla disponibilità delle piattaforme di conferimento/recupero, dai corrispettivi riconosciuti dai Consorzi ecc. Con particolare riferimento alla quantificazione dei ricavi CONAI, non può sottacersi, sempre secondo i dati esaminati dalla Scrivente e dai professionisti all’uopo incaricati, la loro sopravvalutazione, a tutto svantaggio dell’appaltatore che, ancora a maggiore nocumento oltre a quanto sopra evidenziato, ne subisce la decurtazione dal canone mensile. Nel caso specifico, avendo a disposizione i dati di produzione dei rifiuti previsti nel progetto a base di gara e in base ai prefissati obiettivi, sulla scorta dei costi unitari riconosciuti dal CONAI nell’ipotesi (chiaramente irrealistica) che tutte le frazioni dei rifiuti ricadano nella fascia di qualità migliore (prima fascia), si è pervenuti alla stima di un corrispettivo pari a € 1.844.902,31. Il predetto corrispettivo non tiene, altresì, conto dei costi di selezione e di smaltimento delle frazioni estranee, posti indebitamente a carico dell’Appaltatore. Pur operando tale previsione, che risulta del tutto spropositata perché fondata su obiettivi di percentuali di Raccolta Differenziata francamente poco realistici, non si perviene all’importo stimato nel progetto a base di gara che risulta pari a € 1.950.504,69 con una differenza in negativo e, dunque, in danno all’appaltatore di circa € 105.602,00 annui. Al suddetto importo, per stessa ammissione della S.A. (cfr risposta quesito del 02/07/2019), occorre detrarre i non meglio definiti costi per lo smaltimento di tutti raccolti nell’ambito del servizio in appalto non ricadenti tra quelli di cui ai CER 20.01.08 e 20.03.01 che risultano gli unici i cui smaltimenti sono a carico dei Comuni. A tale ultimo proposito ci permettiamo di riportare il valore stimato per tali smaltimenti desunti dall’esperienza maturata in questi anni di svolgimento del servizio che ammontano a circa € 900.000,00 annui.
Per quanto sopra rappresentato, dai calcoli eseguiti dalla scrivente, mancherebbero all’appello circa:
– 157.000€/anno per manodopera;
– 105.602,00€/anno da introiti CONAI;
– 900.000,00€/anno per smaltimenti;
il tutto per un ammontare complessivo di € 1.162.600,00 all’anno corrispondente al 8,6% del canone annuo a base di gara sul quale offrire un ribasso.
La previsione di un ampio ius variandi in favore della stazione appaltante, con facoltà di apportare modifiche unilaterali all’oggetto del contratto fino alla concorrenza del 10% del corrispettivo totale e di esigere interventi straordinari (artt. 59 e 68), sempre nell’ambito della predetta variazione, introduce nel rapporto elementi di aleatorietà e viola l’art. 106 del D.Lgs. n. 50 del 2016 e ss.mm.ii., specie in ragione del fatto che non sono state previste clausole chiare, precise e inequivocabili, che fissano la portata e la natura di eventuali modifiche nonché le condizioni alle quali esse possono essere impiegate. Come ben precisato dall’ANAC (parere n.82 del 30/05/2012) “resta fermo però che le condizioni essenziali del rapporto contrattuale, da instaurarsi all’esito della procedura di evidenza pubblica, vale a dire il suo oggetto, la durata ed il corrispettivo, devono comunque essere individuate e definite nella tipologia e nel nucleo essenziale, non potendo ridursi il capitolato di gara ad uno schema nel quale far convergere le esigenze di volta in volta rinvenute dal committente (cfr. A.V.C.P., deliberazione 20 febbraio 2007 n. 40, che ha concluso nel senso dell’illegittimità di un affidamento avente oggetto indeterminato, nel quale l’appaltatore non sia posto in grado di valutare la portata e la fattibilità delle lavorazioni richieste)”.
In definitiva, in capo all’Appaltatore, peserebbe un’alea che potrebbe incidere in negativo per circa il 18,6% dell’appalto (ben oltre il 13% previsto in progetto per spese generali ed utile d’impresa) ovvero circa 2.510.000,00€/anno, per non parlare della commina delle penalità previste nel Capitolato Speciale d’Appalto, di cui si dirà tra poco, e senza considerare il ribasso da offrire.
Il Capitolato Speciale d’Appalto prevede la commina di penali pesantissime in caso di mancato raggiungimento delle prefissate percentuali di raccolta differenziata. A tal riguardo si rammenta che il raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata dipende dal concorso di una pluralità di comportamenti, di cui quello relativo alla raccolta e trasporto dei rifiuti differenziati costituisce solo uno dei fattori. Il sistema della raccolta differenziata, infatti, prima ancora che sull’opera dell’appaltatore, fa perno sui comportamenti domestici degli utenti nella fase di selezione dei rifiuti. Non solo. È necessario che per indurre gli utenti alla selezione dei rifiuti riciclabili sin dalla fase della selezione domestica, il pubblico potere faccia ricorso sia ai controlli che alle sanzioni amministrative, onde intervenire sui comportamenti collettivi ed individuali che si pongono in aperto contrasto con il programma di raccolta differenziata dei rifiuti. In tale contesto, la giurisprudenza ha ritenuto illogiche tutte le previsioni contenute negli atti di gara tendenti ad addossare sull’appaltatore non solo il maggior onere di conferimento in discarica dei rifiuti urbani, ma anche una ulteriore sanzione pecuniaria applicabile semplicemente in ragione del mancato raggiungimento dell’obiettivo, a prescindere da qualsiasi inadempimento contrattuale (Consiglio Stato, sez. V, 21 settembre 2010, n. 7031).
“Atipica” nel sistema degli appalti pubblici e deve, pertanto, essere esclusivamente ricondotta alla previsione generale dell’Art 1382 comma 1° Cod. Civ., secondo cui, a mezzo della clausola Penale, “si conviene che in caso di inadempimento o di ritardo nell’adempimento uno dei contraenti è tenuto ad una determinati prestazione”. Presupposto indefettibile per l’attivazione della clausola penale è che gli elementi costitutivi della fattispecie contestata, oggetto della clausola penale, configurino rigorosamente l’inadempimento della parte appaltatrice rispetto agli obblighi posti dal contratto di appalto, individuando la specifica condotta inadempiente che determina l’anomalia/disservizio. In chiaro difetto di tali elementi costitutivi – e quindi dell’ascrivibilità della fattispecie alla responsabilità dell’Appaltatore – la clausola contrattuale diviene automaticamente inapplicabile.
Le penalità previste per il mancato raggiungimento degli obbiettivi:
– non tengono conto dei periodi di maggiore affluenza turistica di alcuni comuni (Piazza Armerina,
Butera, Gela);
– fanno riferimento ad obiettivi (65%) oggettivamente non perseguibili, anche se imposti da
normativa, in soli tre mesi, anche nelle più ottimistiche ipotesi, ma non è questo il caso, in cui le Amministrazioni Locali intervenissero, per loro esclusiva competenza, con massicce campagne di monitoraggio e repressione dei comportamenti illeciti;
– sono di per sé sproporzionate nell’importo (Parere ANAC n.82 del 30/05/2012) in considerazione, tra l’altro, del divario tra percentuale di R.D. di partenza (dato del 2018) e quello previsto pari al 65%. A partire del terzo mese di esecuzione del servizio, ad esempio si avrebbe una penale mensile:
Comune di Gela: (65% – 48%)x4.000,00 = €68.000,00
Comune di Niscemi: (65% – 44%)x1.300,00 = €27.300,00
Comune di Piazza Armerina: (65% – 47%)x1.000,00 = €18.000,00 o comune di Riesi: (65% – 55%)x1.000,00 = €5.500,00
Comune di Sommatino: (65% – 47%)x350,00 = €6.300,00
corrispondente a circa l’11% del canone mensile d’appalto.
A tutto quanto sopra riportato si aggiunga che per il raggiungimento degli obiettivi di progetto è necessario che si organizzino le debite campagne di informazione e sensibilizzazione, specifiche per la fase di avvio del nuovo servizio, e si distribuiscano presso gli utenti tutte le attrezzature, anch’esse previste in progetto, necessarie per la raccolta differenziata. A parere di chi scrive, tutte le predette attività, anche qualora, nella più ottimistica delle ipotesi, le Amministrazioni Comunali, le varie organizzazioni civiche e di settore oltre che tutti gli utenti si muovessero massicciamente e sinergicamente col gestore del servizio nell’espletamento delle predette iniziative ed attività, richiedono tempi ben più lunghi dei tre mesi previsti in progetto per l’entrata a regime del servizio e il raggiungimento del 65% della percentuale di raccolta differenziata.
Per tutto quanto testé rappresentato, con l’occasione siamo, nostro mal grado, ad accomiatarci rimanendo, in ogni caso, a disposizione per qualsiasi necessità dovesse manifestarsi.